作者：陕西省宝鸡市司法局

人民调解，是独具中国特色的法律制度，是维护社会稳定的“第一道防线”，被国际社会誉为“东方之花”。近年来，陕西省宝鸡市司法局在市委、市政府、市委政法委的正确领导下，紧紧围绕全市中心工作，以化解矛盾纠纷为主线，致力于创新人民调解工作新途径、新方法，为维护社会和谐稳定做出了突出贡献。

一、矛盾纠纷整体概况

近年来，宝鸡市矛盾纠纷主要以婚姻家庭、邻里纠纷、宅基地纠纷、损害赔偿等类型的民事纠纷居多，也是当前所占比重最大的矛盾纠纷。重大或群体性矛盾纠纷主要是征地拆迁纠纷、交通事故及医疗纠纷，且呈现激烈剧增的迹象。

（一）矛盾纠纷特点及其原因分析

1.婚姻、邻里纠纷等传统纠纷尤为凸显。2014年，因婚姻家庭、邻里关系引发的矛盾纠纷共有5798件，占纠纷总数的39.3%。这类纠纷的共性体现是，人际交往中产生矛盾，当事人多因一起小事，加上相互缺乏宽容和有效沟通，导致矛盾激化。此外，也有其个性表现，婚姻家庭纠纷多因婆媳关系恶化、婚姻感情破裂或赡养老人等问题引起。邻里纠纷大多因为村民房屋和口角产生，当事人往往只会片面维护自己的利益，呈现出反复性、复杂性、易激化等特点。

2.房屋宅基地纠纷居高不下。2012年至2014年，此类纠纷呈持续增长势头。2014年共排查房屋宅基地纠纷1532件，占总数的10.38%。此类纠纷主要原因是随着新农村建设的深入推进，农村土地开发日趋活跃，土地效益增加明显，农民对土地渴求的增强成了引发宅基地纠纷的现实诱因。主要表现在：一是部分村（社区）宅基地建设规划混乱，存在乱占、多占宅基地引发的纠纷；二是有些建房户迁建新房后不拆旧房，影响了他人建房或通行；三是少数村民在建房过程中因排水、通风和采光等与邻居产生纠纷。这些纠纷如处理不当，轻则影响当事人之间关系，重则使矛盾激化，影响社会稳定和生产生活秩序。

3.损害赔偿纠纷占一定比例。三年来，此类纠纷呈持续增长势头，2014年比2012年增长30.7%。损害赔偿纠纷主要集中在工伤事故类赔偿纠纷，原因有以下几点：一是企业自身粗放式经营，成本意识和法治意识不足，将项目承包给没有资质的主体，如建筑开发商将工程随意承包给没有资质的工程队；二是企业生产过程中，工人上岗前没有经过专业培训，容易在施工中留下安全隐患；三是安全事件发生后，用工单位和工人之间因劳动关系、社保等问题无法达成一致意见，或工人提出的要求超出赔偿标准，容易激化。

4.征地拆迁矛盾尤其突出。2014年，调处征地拆迁纠纷1576件，占纠纷总数的10.68%，较2013年增幅12.5%，较2012年增幅72.4%。随着城市建设的不断推进，涉及土地征用、房屋拆迁和安置补偿等矛盾明显增多。同时，极易引发与拆迁补偿有关的家庭纠纷、宅基地纠纷及工程建设引发的施工扰民纠纷等。

5.医疗、交通事故类纠纷呈增多趋势。全年2014年因医疗、交通事故而引发的矛盾纠纷分别为105件和541件，较2013年增幅为72.1%和19.7%。这类纠纷往往当事人双方争议较大，表现形式多是争取权益者认为“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，往往采取集体、越级上访、聚众围堵等方式，激烈程度和处置难度较大，很难在短时间内得到解决，成为影响社会稳定的一大隐患。

（二）矛盾纠纷调处的基本数据

2012年至2014年民间矛盾纠纷调解情况如下表：

二、人民调解工作基本情况

（一）实施“织网工程”，健全调解组织

四年“四大步”，织就调解工作网络。2009午，宝鸡市恢复重建了国有大中型企业人民调解组织，召开现场会推广经验，有力维护了企业内部和谐稳定。2010年，宝鸡市与相毗邻的陕、甘两省共7个市（区）、16个县（区）建立毗邻地区人民调解工作协作机制，为及时有效化解跨行政区域矛盾纠纷奠定了基础。同年，宝鸡市司法局在全省率先成立11个热点行业、部门专业调委会，将人民调解工作向行业性、专业性社会领域延伸。

2011年，根据《人民调解法》规定，严格调解工作纪律，狠抓调委会规范化建设。2012年，成立“宝鸡市网上人民调解委员会”，受理网上预约、开展网上调解工作，目前已经成功调处500多件。此做法属全国首创，被司法部《人民调解》杂志、中国普法创新网、省司法厅、宝鸡日报刊发推广。目前，全市共有调解组织2243个，其中镇（街）人民调解委员会131个，村（居）人民调解委员会1733个，企事业单位调解委员会226个，专业调解委员会86个，其他调委会67个，筑起了一张“纵向到底、横向到边，边边相连、时空对接、无缝衔接”的人民调解工作网络，消除调解工作的盲点和死角，为经济社会快速发展装上了“稳压器”。

（二）树立“工作标尺”，规范调解管理

为切实解决基层基础薄弱，调解程序不规范、文书档案不科学的现状，宝鸡市司法局突破管理瓶颈，不断创新举措，实现了各级各类调解组织的规范化管理，成效明显。

1.调委会硬件建设规范化。按照《人民调解法》规定，严格按照标准抓好人民调解委员会建设。积极争取省司法厅装备支持，为调委会配备调解桌椅、文件柜、电脑等设施，进一步如强调委会硬件建设。

2.文书档案规范化。在全市开展调委会文书档案评比活动，制定《全市调委会规范化调解卷宗范本》和“三册一卷”（即《矛盾纠纷排查调处登记册》《毗邻地区矛盾纠纷排查调处登记册》《口头协议登记册》《人民调解卷宗》）文书管理模式，全面提升人民调解工作规范化水平。

3.数据信息规范化。建立宝鸡市司法行政基层工作数据库及“创双无”工作数据库，及时上传、整理人民调解工作数据、信息、案例及资料。在全市开展“规范化调委会创建”活动，以88个规范化调委会为样板，不断推动人民调解工作的规范化水平。

（三）打造“宝鸡品牌”“，特色调解纷呈

宝鸡市不断加大新型、特色调解组织的设立力度，针对影响经济社会和谐稳定的新问题，不断推进特色调解组织建立工作并取得实效。

全省首家保险行业调委会在宝鸡市人保财险有限公司挂牌成立，把理赔案件纳入人民调解轨道，已成功化解各类保险理赔矛盾200余件，成为投诉率全省最低、案件速度处理最快、理赔效果最好的一家保险公司。2014年，该调委会被评为“全省模范人民调解委员会”。

金台区群众路街道办事处成立少数民族纠纷调委会，调处化解辖区居住有3.5万少数民族人口地区的矛盾纠纷，该调委会主任今年荣获“全国模范人民调解员”荣誉称号，在司法部《人民调解》杂志刊登。凤翔县范家寨成立果业纠纷调委会，有效化解果农与商贩之间的矛盾纠纷，调解成功率达到100%。在陈仓区、金台区、凤翔县、千阳县建立法律服务中心，加挂人民调解委员会牌子，将职能资源及专业性调委会合并，实现“一窗式受理、一玷式办理、一条龙服务”。医疗纠纷调解有进展，市政府印发《宝鸡市医疗纠纷调解处置办法》，市综治办、市卫生局、市司法局等相关单位成立宝鸡市医疗纠纷调解处置中心，积极开展医疗纠纷调解工作。众多特色调解组织的成立，为化解新型矛盾纠纷做出了积极贡献。

三、人民调解工作存在的主要问题

   宝鸡市人民调解工作在化解矛盾纠纷、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定中发挥了重要作用，但还存在一些与形势发展要求不相适应的问题，制约了工作的发展。主要表现在：

    1.社会认知度有待提升。长期以来，人民调解工作在宣传和保障上存在薄弱环节，群众对人民调解工作缺乏充分的了解和认识，人民调解工作实效与社会大众的认知程度不相符合。部分社会群体认为人民调解是处理鸡毛蒜皮的小事，可有可无。另外，需要有关部门配合参与时，存在推诿扯皮现象，没有形成全社会共同参与、齐抓共管的局面，导致人民调解工作地位不高，社会影响不大，这在一定程度上影响了人民调解职能和作用的发挥。

    2.经费落实不到位。按照《人民调解法》明确规定及省委、省政府相关文件要求，应当足额保障人民调解工作经费。但就县区情况来看，大多县区均未按标准落实人民调解工作经费。基层人民调解委员会办公经费和人民调解员补贴没有保障，挫伤了调解员的工作积极性，严重制约工作的开展。

   3.调解队伍素质有待提高。人民调解员普遍存在“两低一高”（文化低、素质低、年龄偏高）问题，调解队伍年龄老化，综合素质普遍不高，法律知识缺乏，不能适应新时期调解工作需求。现有各级调委会虽按有关规定落实3-6人的工作队伍，但绝大多数是兼职，工作任务十分繁重，调解工作开展不理想。

   4.联合调解机制急需加强。在当前民间纠纷大量化、复杂化的情况下，人民调解工作任务更加繁重，一些纠纷涉及面广、专业性强，需与相关职能部门协调配合方能奏效。特别是在建立行业性、专业性调委会工作中，一些部门对设立专业调委会重视程度不够，工作积极性不高，致使专业调委会的作用未得到应有发挥。

        四、深化人民调解工作的建议

   1.用群众工作统领人民调解工作。充分发挥人民调解工作的自治性，积极吸纳群众志愿者、社会志愿者参与人民调解工作，体现人民调解工作特色。进一步明确人民调解工作的地位作用、改革发展方向，健全考核制度，制定考评细则，规范人民调解委员会工作，提高全社会的认知度和信赖度。

        2.健全人民调解工作经费保障机制。人民调解不收费的纯公益属性，决定了必须树立政府“花钱买服务”的理念，必须建立人民调解工作经费保障机制，将镇（街）、村（社区）等人民调解委员会补助经费、调解员补贴经费纳入财政预算，专款专用。给予专业性、企业调委会足够的启动和工作经费保障。完善表彰激励机制，建立“以奖代补”或“一案一补”等制度，调动人民调解员的工作积极性。

   3.提升调解员整体素质和业务水平。实施政府购买服务措施，严格按照法定条件选任、聘任人民调解员。将一些为人公正、联系群众、热心调解工作，并有一定专业知识的人员以及退休法官、检察官、律师等吸纳进调解员队伍，努力建立一支年龄和知识结构合理、专职调解员与志愿者相结合的调解队伍。加大培训，提升调解队伍素质，以更好适应人民调解工作的新形势、新要求。

   4.推动建立“大调解”工作体系。积极整合部门资源，实行矛盾纠纷归口管理、综合协调、统一调度，不断完善以人民调解为基础的“三调联动”工作体系。进一步明确领导小组成员和相关部门职责，深化部门之间的协作与配合。定期召开会议，听取汇报，研究解决工作中遇到的困难和问题。强化考核，把相关部门开展行业性、专业性人民调解工作纳入社会治安综合治理目标管理，加快构建“大调解”工作格局，全力维护社会和谐稳定。

    宝鸡市人民调解工作，在化解矛盾纠纷，维护人民群众合法权益，促进社会和谐稳定发展中发挥了重要作用。继续坚持“勇创新、敢担当、争一流“的工作理念，立足于服务经济发展和社会稳定大局，在创新社会治理、助推经济发展、化解社会矛盾中找到新的立足点和突破口，谱写和谐稳定新篇章，让“东方之花”灿烂绽放。

    2015年3月31日