改革开放四十多年来，我国立法工作经历了从确保“有法可依”的“宜粗不宜细”，到“中国特色社会主义法律体系形成”，再到目前的高质量立法阶段，取得了举世瞩目的成就。

习近平总书记始终关心立法工作，并为新时代立法工作指明方向。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”

法典编纂和“小快灵”立法是当前高质量立法工作的重要表现形式，其中“小快灵”立法以其灵活、高效的立法效果在地方立法中尤为适用。

一、“小快灵”立法的特色和经验总结

（一）“小快灵”立法的特色

“小快灵”立法是与“大块头”立法相对应的立法表现形式，一般指的是立法形式较为灵活、立法内容具有可操作性、快速反应并有效解决特定问题的一种立法形式。开展“小快灵”立法旨在增强立法的针对性、适用性和可操作性。

1.“小”是指立法切口小、篇幅小。切口小是指“小快灵”立法应能精准识别立法需求，并将其确定为立法的切入点，进行“一事一法”；篇幅小是“小快灵”立法在篇章安排上倾向于短小精悍，相对于“大块头”立法而言，在法条数量上较少。

2.“快”是指立法反应快、转化快。反应快是指立法更高效，立法体例化繁为简，需要几条制定几条，加快立法速度，提升立法效果；转化快是指立法工作者敏锐捕捉重点领域、新兴领域和涉外法治领域等需要立法予以解决的痛点、难点问题，并能及时将实践需求转化为立法规范，有效满足社会对特定领域的法治需求。

3.“灵”是指立法管用、有效。“灵”是指立法设计的制度、条款、措施具有必要性和可行性，能够有效解决经济社会发展中的问题，体现立法的实用性和可操作性。

“小快灵”立法同时满足“小”+“快”+“灵”，是三者的有机融合，缺一不可。但是，三者作用却不尽相同。其中，“灵”应是“小快灵”立法的使命，要求切实管用；“小”和“快”则是“小快灵”立法的两翼，为“灵”保驾护航，不拘泥于立法形式且能够迅速捕捉立法需求。

（二）“小快灵”立法的经验总结

“小快灵”立法亦即“小切口”立法，不仅要切小题目，还要切准特色、切细内容、切实措施、切出经验，让法真正做到立得住、行得通、真管用。

1.切小题目。“小快灵”立法强调问题导向性，即问题指向清晰，能够将已经总结的先行先试改革目的清晰表达为立法目的，通常在立法名称上直接体现解决的是特定问题。坚持“一事一法”，选题抓关键节点，实行重点突破，坚持问题导向，找准立法需求；聚焦本地突出问题，紧扣人民群众关心的热点问题进行立法，努力使立法更务实、更接地气。

视觉中国供图

2.切准特色。“有特色”是立法的灵魂，能够对经济社会发展过程中出现的新问题予以及时有效回应，“小快灵”立法在这方面具有天然优势。“小快灵”立法是在遵守立法一般规则，在坚持法治统一性的前提下进行的切口小、针对性强、适用性明确、有可操作性的立法，兼具法治统一、地方特色、解决问题等特点于一身。“小快灵”立法目的明确，在解决特定问题或固化先行先试改革成果方面彰显出立法特色。

3.切细内容。注重在核心制度设计上科学合理、切实可行，在法规条文上明确具体、严谨规范。尽量避免原则性、宣示性规定，使法规调整对象和范围清晰明确。相关主体的权力与责任、权利与义务清楚具体，把精细化要求贯彻到立法全过程。

4.切实措施。“小快灵”立法需要在务实有效、便于执行上下功夫。可操作性是“灵”的体现，是“小快灵”立法的核心，体现了“小快灵”立法的管用有效。可操作性通常表现为直接针对具体权利义务进行规则设计，对应到先行先试改革成果中则是试验过程中行之有效的经验。“小快灵”立法一旦实施，将成为该地区特定领域的重要规范，有助于提高对该领域的治理水平。

5.切出经验。“小快灵”立法既可以是改革经验上升为法律规则，还可以是其他地方立法经验借鉴的对象。从实践中探索新的做法到先行先试经验总结，再到地方立法予以固化，进而为国家其他地区在处理相似问题时提供可以借鉴的、能够解决特定问题的、切实有效的法律规范，甚至推广成为全国特定领域立法。

总之，“小快灵”立法在改革经验固化推广方面大有用武之地。

二、“小快灵”立法的现状

在国家立法的示范带动下，地方人大及其常委会积极发挥立法主导作用，因地制宜、积极探索，出台了一批“小快灵”、立得住、真管用的“民生小法”，解决了人民群众关心的热点难点问题。

（一）国家“小快灵”立法现状

综观全国人大常委会“小快灵”立法，普遍体现出立法切口小、条文少、内容精、措施实，小巧简明、快速高质、灵动有效。如《中华人民共和国反食品浪费法》仅有32条，回应社会关切，用法治管住“舌尖上的浪费”；《中华人民共和国反外国制裁法》全文共16条，内容简明，特点鲜明，为我国依法反制外国歧视性措施提供有力的法治支撑和保障；《中华人民共和国反电信网络诈骗法》共50条，对关键环节、主要制度作出规定；《中华人民共和国黑土地保护法》共38条，不设章节，针对黑土地存在的突出问题，有针对性地依法保护黑土地。以上都是全国人大常委会“小快灵”立法工作的生动实践。

（二）地方“小快灵”立法现状

地方“小快灵”立法的探索适应了新时代对于立法高质量和立法高效率的要求，为宏观层面的国家立法积累了有效经验，是地方立法未来发展的重要方向。上海的“小快灵”立法探索起步较早，如1990年，上海市第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《上海市实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》；2005年，上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》（已废止）是“一事一例”立法方式的早期探索。

1.上海“小快灵”立法现状

（1）围绕重点领域、新兴领域探索的“小快灵”立法。如《上海市人民代表大会常务委员会关于贯彻实施〈中华人民共和国外商投资法〉若干问题的决定》，该决定仅6条。

（2）围绕“急用先行”的“小快灵”立法。如《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》，从启动应急立法程序到常务委员会审议表决，仅用了不到10天的时间。

（3）聚焦社会“热点、痛点、堵点”问题的“小快灵”立法。如《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》（已废止）结合上海实际，细化、落实《中华人民共和国道路交通安全法》第76条关于道路交通事故赔偿责任的规定。

（4）固定先行先试改革成果的“小快灵”立法。如《上海市浦东新区促进无驾驶人智能网联汽车创新应用规定》是全国首部专门为无驾驶人智能网联汽车创新应用作出保障的法规。

（5）发挥浦东引领区功能的“小快灵”立法。近几年来，上海的“小快灵”立法集中体现在浦东新区法规，为高水平改革开放提供有力的法治保障。

（6）长三角立法协同的“小快灵”立法。如《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》，在《中华人民共和国长江保护法》已经施行的背景下，首次聚焦长江流域禁捕工作这一“小切口”精准立法。该决定通过后，江苏省、浙江省、安徽省人民代表大会常务委员会分别通过了关于促进和保障长江流域禁捕工作的决定。

2.其他地方“小快灵”立法现状

山西省人民代表大会常务委员会密切关注文化卫生、社会保障等民生和社会治理领域问题，制定了一批“小切口”法规，如《山西省禁止公共场所随地吐痰的规定》《山西省城乡居民补充养老保险条例》《山西省保障和促进县域医疗卫生一体化办法》《山西省红色文化遗址保护利用条例》《山西省小杂粮保护促进条例》《吕梁市非物质文化遗产保护条例》等。

海南省在加快构建自贸港法规体系过程中，制定修改了《海南自由贸易港反消费欺诈规定》《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》《海南自由贸易港免税购物失信惩戒若干规定》《海南自由贸易港药品进口便利化若干规定》等一批“小切口”“小快灵”立法项目。

福建省厦门市以“小快灵”立法通过立法引领、科技赋能、共治共享手段破解社会治理难题。如《厦门经济特区斑马线交通安全管理规定》《厦门经济特区医疗卫生人员职业暴露防护若干规定》《厦门经济特区国土空间信息管理若干规定》等。

安徽省黄山市地方立法紧紧结合本市地方特色和发展中急需解决的问题，积极探索“小快灵”立法，如《歙县徽州古城保护条例》《黄山市徽州古建筑保护条例》《黄山市徽州文书档案保护条例》《齐云山风景名胜区保护管理条例》等。

江西省人民代表大会常务委员会着眼于地方实际需求，出台了《江西省林长制条例》《江西省山茶油发展条例》《江西省社会保障卡一卡通条例》《江西省矿山生态修复与利用条例》《江西省非道路移动机械排气污染防治条例》等一批“民生小法”。

（三）“小快灵”立法实践的思考

“小快灵”立法形式具有鲜明特点和优势，但在实践中也可能“剑走偏锋”，影响立法效果。如部分“小快灵”立法存在形式主义的思维，一味只把“题目小”当作“小快灵”，实则欠缺“干货”；部分“小快灵”立法存在同质化、碎片化现象，针对同一主题重复立法或者相互抄袭，未能真正体现地方特色，破坏法规体系上的和谐统一；部分“小快灵”立法未能避免原则性规范表述，立法内容并不具有针对性和可操作性，被“束之高阁”，造成立法资源的浪费，带来负面的法律效果。

总之，“小快灵”立法应充分吸收我国已有的立法经验，既要避免立法形式上的不足，又要做到切实管用有效；既要有先行探路的勇气，也要审慎遵循立法规律，不断探索和总结立法经验。

三、加强地方“小快灵”立法的工作建议

针对“小快灵”立法的优势和实践中存在的问题，应对新时代高质量立法需求，加强地方“小快灵”立法，笔者提出如下建议。

（一）加强立项论证，合理选择“大块头”和“小快灵”立法模式

1.转变观念，科学认识“大块头”和“小快灵”立法。立法内容是对上位法进行的细化与实施，或者在立法文本中对促进事项进行原则性、鼓励性、支持性等立法表述的，仍然需要“大块头”立法予以保障。但在各方面工作“有法可依”的背景下，应当转变观念，摒弃法规越大越好、内容越多越好、体系越全越好的惯性思维，一味追求“大”，导致出现大量没有针对性、适用性和可执行性的法条内容，不仅影响立法质量，也影响法律规范的有效执行，损害人民群众对立法权威的尊重和对法治的信仰。不管是“大块头”还是“小快灵”立法，关键是选择适合立法内容的立法形式，做到管用有效。

2.加强论证，精准识别立法需求。立法实践证明，“小快灵”既适用于地方立法，也适用于国家立法，但地方立法实践相对丰富，更契合地方立法“不抵触、有特色、可操作”的基本需求。它既适用于具体“小”问题，也适用于战略“大”问题，但都秉持立法切口小的要求。

3.科学立项，“小快灵”立法在“小”字上做文章。在明确开展“小快灵”立法时，要紧紧围绕中心、服务大局，坚持问题导向，将改革发展的关键点和突出矛盾作为选题突破口。坚持“一事一法”，避免“大而全”“小而全”。在选项上，抓住特色问题、特有问题、关键节点和重大问题，确定立法项目，实行重点突破。引导、推动改革发展在重点领域和关键环节取得突破，聚焦全局性、基础性的重大问题，实事求是提出立法需求，实实在在解决立法问题。

（二）遵循法定程序，切实保障“小快灵”立法程序正当

1.遵循法定程序，保障“小快灵”立法科学审议。“小快灵”的“小”应该是立法议题单一，而不是立法内容和程序完整性的减损，立法程序仍具有系统性。这就要求“小快灵”立法遵循立项、起草、审议、表决、公示等全过程，通过立法调研、专题论证、公开征集意见等形式广泛听取民意，恪守立法程序。对于立法中社会广泛关注的热点问题，要主动公开，做好意见征集工作，最大限度实现人民群众有效参与，保证民主立法。

2023年11月，上海立法研究所召开服务地方立法高质量发展，积极探索“小快灵”立法研讨会(作者供图)

2.设置与“大块头”立法的灵活转换机制。伴随着立法过程的展开，对于立法内容的认识不断加深，原定的“大块头”立法或者“小快灵”立法并不符合实际的立法需要时，要在“大块头”立法和“小快灵”立法之间设置相应的转换程序。比如，在审议“小快灵”立法的过程中，发现“小快灵”的立法模式并不能够很好地解决现实中的问题，立法机关可以将草案退回起草单位，按“大块头”立法的程序进行立法；在审议“大块头”立法的过程中，发现部分内容已经成熟，且可以与其他章节内容做一定的切割，那么可以切割的内容则可按照“小快灵”的立法模式处理。

（三）优化文本表达，科学安排“小快灵”立法内容

1.“小快灵”立法条文要写“准”。“小快灵”立法聚焦矛盾问题，突出规范性、可操作性与执行性，通过准确、科学、严谨设计制度条款，便于管理相对人读懂法规，也便于政府部门操作执行，兼顾立法、执法、守法三方主体的利益。这就要求立法工作者在进行“小快灵”立法时，不断提高对“小快灵”立法的专业驾驭能力，在立法中直击现实矛盾和冲突，给出解决方案，实现立法的社会效果，让“小快灵”立法不仅管用，还要好用。

2.“小快灵”立法条文要写“实”。在制度设计上，注重法规内容的针对性，在务实有效、便于执行上下功夫。一是处理好与上位法的关系。既要注重与上位法和其他法的无缝衔接，在表述上与上位法保持一致，也要对上位法的相关规定进行补充细化，避免重复规定。二是处理好与下位规范的关系，一般不建议再授权相关部门制定配套规范性文件。三是处理好虚与实的关系，在法律法规条文上明确具体、严谨规范，尽量避免原则性、宣示性规定。

3.“小快灵”立法条文要写“精”。“小快灵”立法坚持问题导向，找准立法需求，聚焦突出问题，紧扣普遍关心的热点问题，坚持一事一议。同时，可尝试更为灵活、多样、适用的体例，开门见山、直奔主题。集中力量研究推敲“关键的那么几条”，言简意赅、形式简明，做到短小精悍、特色鲜明，增强法规的针对性、适用性和可操作性。

（四）重视法规释义，促进“小快灵”立法有效实施

“小快灵”立法为突出务实管用，在体例上短小精悍，在内容安排上直奔主题，对已有规定不重复、对体系完整性不追求，这可能导致对于法条内容的完整理解和体系化解释比较困难。为此，按照“小快灵”标准制定的法律法规，有必要做好配套性法规释义工作，作为“小快灵”立法的延伸和补充，将“小快灵”立法的上下对接、横向贯通、前因后果交代清楚，以便于社会公众正确理解，从而确保其得到正确和有效的执行，在不增加立法成本的前提下，为法规实施创造有利条件。法规释义既可以由熟悉该领域法律规范的理论和实务专家组织编写，也可以委托专门从事法规释义的机构进行操作。

（五）常态化评估清理，推进“小快灵”立法工作科学发展

围绕“小快灵”立法工作的特点，可以采用以下几种清理机制：

1.草案形成阶段的立法清理。为了保证“小快灵”立法的顺利实施，在确保不与上位法冲突的前提下，草案起草部门、审查部门要对与“小快灵”立法可能产生重合的现有地方立法、政府规章以及重要的规范性文件进行梳理，并根据立法的目的和原则，对存在冲突的现有立法提出修改或废止建议。

2.参照规范性文件的有效期设定，定期清理“小快灵”立法。由于行政规范性文件具有灵活性强、程序简易以及密切关系行政相对人权益等特点，为了确保规范性文件满足现实工作的需要，立法中普遍对行政规范性文件的有效期限进行了限制。“小快灵”立法与行政规范性文件的制定有一定的相似性，可以采用相似的清理方法。即给“小快灵”立法设定一个有效期限，时限一到，就自动启动清理机制，由立法机关决定相关立法内容的处理。

3.设定异议审查机制，随时对立法进行清理。由于立法进程比较快，也可能会出现立法者在立法过程中对某些问题认识不清、理解不到位的情况，需要有随时调整的机制。因此，在机制设计上，可以引入异议审查机制。社会组织、个人如果对于立法的内容产生异议，可以向立法机关提出申请。立法机关经过初步审查，决定是否将该异议纳入正式审查程序。立法机关根据审查结果最后对立法进行处理。

4.建立“小快灵”立法后评估机制。为了确保“小快灵”立法与上位法相一致，与其他地方立法相协调，要常态化推进“小快灵”法规的评估清理工作，对其是否符合上位法、是否与其他地方立法内容相协调、内容是否阻碍经济社会发展等进行评估，以提出是否修改、废止等建议，或者转化为一般法规，或者吸收到相关“大块头”法规中，与“大块头”立法形成良性互动关系。

总之，“小快灵”立法在内容规范上力求减少“穿靴戴帽”，在形式上体现为不需要完整的卷、编、章、节、条、款、项、目，也避免滥用指引条款、准用条款、重复条款等，聚焦社会生活各领域中涌现的新问题、新矛盾、新现象，立足本地法治实践，及时作出调整回应，对推进科学立法、增强立法时效性、满足新时代对立法工作的新要求具有重要意义。

（上海市立法研究所所长张慧红；上海政法学院法律学院讲师、华东政法大学法学博士后流动站在站博士后李晶；上海市立法研究所助理研究员谭天。本文刊载于《法治时代》杂志2024年第4期）