彭道月　周伟

现行出租车治理法律体系存在法律规制僵化，面对社会新变革适应性不足；行政监管强化，存在合法性缺陷等问题。问题产生的根源在于我国当前出租车治理基本法律范式是监管中心法律范式。基于目标控制法律范式的出租车治理法律体系主张明确规制目标，以规制目标为中心控制法律体系构建，使得法律规范具有能动性、灵活性、认知性、操作性，更加适应社会变迁、技术变革和公共期望以及政府的有限性。

一、出租车法律规制实践考察：以监管主义为中心

（一）体系构成：现行出租车法律体系适用现状梳理

根据2004年7月1日起施行的道路运输条例第二条和第八十二条的规定，该条例不直接调整出租车行业，而应该由国务院另行制定出租车客运管理办法来调整出租车，但是国务院一直未制定出台出租车客运管理办法，导致出租车行业出现了立法真空，陷入无法可依状态。但在出租车治理政策的制定和实践中，该条例规定的立法目标、法律原则、管理机关和法律制度乃至立法风格，对出租车行业治理的政策制定和实践产生了深刻影响，规制制定的渊源性、迁移性和实践性特征都十分显著。

2004年7月1日，行政许可法施行。为应对该法的实施对缺乏法律依据的行政审批项目的影响，国务院颁布了《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院第412号令），与行政许可法同步实施。决定附录中规定对出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发继续实行行政许可制度，该审批项目由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门负责，这一规定成为当前出租车行业治理体系最为重要的法律依据。值得注意的是，相关机关至今仍未根据行政许可法第十四条第二款规定出台关于出租车治理的法律和行政法规，这本身与行政许可法规定的“国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”相悖。

由于道路运输条例不直接调整出租车行业，国务院也未出台出租车客运管理办法，虽然根据国务院令第412号暂时解决了出租车行政审批问题，但是对市场上出现的无证照经营出租车行为的处罚主体、处罚依据和处罚标准问题仍然缺乏相应的法律依据。为解决这一问题，2005年，国务院法制办公室出台了《对〈关于请明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的函〉的复函》，强调由出租汽车经营资格证核发机关，即县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门，根据2003年3月1日施行的《无照经营查处取缔办法》第十七条的规定进行处罚。

为解决出租车行业立法真空导致的治理难题，交通运输部相继出台《出租汽车经营服务管理规定》《巡游出租汽车经营服务管理规定》（以下简称《巡游出租车规定》）、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车办法》）和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》（以下简称《出租车驾驶员规定》）等规章，这些规章构成我国出租车治理法律体系的主要组成部分。2015年交通运输部出台《出租汽车经营服务管理规定》，后于2016年进行修改，更名为《巡游出租汽车经营服务管理规定》。《巡游出租车规定》在立法上将出租车划分为巡游出租车和网络预约出租车；规定了巡游出租车经营许可制度；对巡游出租车运营服务提出要求；建立巡游出租车运营保障机制；允许巡游出租车开展电召服务。2016年7月，交通运输部等部委联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，第一次以法律规范的形式全面规范网络预约出租汽车经营服务秩序，标志着国家承认了网约车的合法化。交通运输部在2011年颁布《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》，并于2016年修订。《出租车驾驶员规定》规定了国家对从事出租汽车客运服务的驾驶员实行从业资格制度，包括巡游出租汽车驾驶员从业资格制度和网络预约出租汽车驾驶员从业资格制度。

国务院还发布多个治理出租车行业秩序的其他规范性文件。其中2016年7月出台的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》对出租汽车行业定位、深化巡游出租汽车改革、规范发展网约车和私人小客车合乘、营造良好市场环境等方面，提出了全面深化出租汽车行业改革的目标任务和重大举措。地方立法机关和政府出台的出租车规范性文件也是出租车治理法律体系的重要组成部分。此外，交通运输部还出台了若干标准作为出租车治理法律体系的补充，这些行业标准规定了出租车运营服务的原则、服务方式、运输车辆、服务站点、服务人员要求、服务特别要求、运输安全和服务评价等。

（二）问题透视：规制僵化与监管强化

1.法律规制僵化，面对社会新变革适应性不足

现行出租车治理法律体系设定的法律规则，意图以制度限制行为人从事出租车营运事业，而不顾及社会环境和时代条件发生的变革，盲目控制行为人的行为，与立法者和执法者预期达到的目标背道而驰。在立法层面，出租车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证的发放均实行行政许可制度。而依据行政许可法，公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。社会经济的高速发展和互联网技术的迅速普及强化了出租车公司，特别是网约车平台独立市场主体的法律本质，以组织、物资、人员和管理措施为核心要素的出租车行业经营能力框架已经具备自我监管能力。继续适用国务院第412号令对于出租车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证的发放实行行政许可制度的规定，表现出现行出租车治理法律体系对实践中出现的特殊性和社会变革应变力和适应力明显不足。法律规制的僵化投射到具体执行层面，突出表现在网约车出现后，由于旧有的许可和监管机制中缺乏对应性规定，执行机关呈现出面对新变革无所适从、逃避矛盾、粗暴简单等执法不适现象。

现行出租车治理法律体系面对创新堕化，制度沿革性特点显著，对技术创新和社会变革适应能力弱，持被动应付的态度。如网约车出现前期，对网约车疯狂封堵；即使网约车合法化后，对网约车的规制现状仍然表明监管机关对技术创新和社会变革持被动应付心态。如关于网络预约出租车价格机制不敢突破，也不愿意突破。网约车办法第三条规定城市人民政府在认为必要实行政府指导价的情形下，可以适用政府指导价。在实践中，所谓的政府指导价的运作规则依然是参照政府定价程序来进行，对价格的调整离不开监管部门。监管部门的效率和灵活性比较低，动价格简直比“登天还难”，而价格管制不利于出租车市场良性发展。包括网约车在内的出租车借由大数据技术的支撑，依靠智能地图和算法等关键技术，根据市场变化使用市场交易价的经济技术依据充足，对价格的确定和调控有科学支撑，且社会接受度也高。再如，网约车和巡游出租车退出运营的使用年限和行驶里程相同，即达到60万千米时强制报废，使用年限达到8年退出经营。这种规定过于片面化和一刀切，明显忽视了车辆技术的进步和个体对车辆维护的重视程度，因而缺乏科学性。网约车退出运营的标准没有必要拘泥于60万千米时强制报废，可根据私家车参与网约车经营数量多的特点，放开使用年限达到8年退出经营等限制。这样对统筹提高社会资源利用效率，降低成本，促进竞争有很大益处。

2.行政监管强化，存在合法性缺陷

行政监管强化导致的合法性缺陷表现在显性的立法层面。基于过度便利执法的不当逻辑，现行出租车法律体系扩大执法机关执法权限，提高行政处罚罚款上限，甚至将法无明文规定的行为也列入监管权限。如《出租车驾驶员规定》明确规定未取得从业资格证或者超越从业资格证核定范围，驾驶出租汽车从事经营活动，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，并处1万元以上3万元以下的罚款。而依据《无证无照经营查处办法》，对于无证照经营出租车的行为，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门可责令停止违法行为，没收违法所得，并处1万元以下的罚款。《无证无照经营查处办法》作为行政法规，其效力位阶高于作为部门规章的《出租车驾驶员规定》。《出租车驾驶员规定》与上述立法的内容和精神显然形成抵触。这也与立法法“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”的规定相背离。再如，对于交通运输部出台的出租车行业标准，《网约车办法》《巡游出租车规定》明确了巡游出租车、网约出租车服务要符合国家有关技术标准，要求将行业标准作为执法依据强制适用，从而使推荐性标准内容强制化，具有强制性。根据《中华人民共和国标准化法》第二条规定的精神，标准主要集中在技术领域，对管理领域是否能出台技术标准没有规定，实质上是管理领域不能出台技术标准，也不可能在技术标准中夹杂着管理措施；交通运输部出台的标准仅仅是行业标准，推荐性的行业标准只能鼓励采用，不能用交通运输部文件的形式来要求下级执法机关作为执法依据强制适用，否则有悖法理，也违反了立法法的精神。

行政监管强化导致的合法性缺陷还表现在隐性的法律理性层面。所谓法律理性，是指法律能否真正反映社会需要的品质。在现行出租车治理法律规制实践中，有的地方对网约车驾驶员的户籍作出规定，限制外地驾驶员从事网约车经营；同为出租车，国家对巡游出租车实行燃油补贴，而网约出租车不能享受此优惠政策；有些地方对巡游出租车进行规划，实行数量控制；有些地方对出租车公司要求必须是企业法人，排斥个体经济的参与；有的地方对因运输行为产生的纠纷调解过度介入，造成当事人不按照法律规定的救济渠道寻求救济，而是大事小事都找监管部门，涉嫌行政权干预司法权；有的地方通过各种各样的文件要求司乘人员履行各种各样的义务。行政监管强化致使许多不应该管的也管，社会组织和网约车平台公司能够自我监管的，行政也要监管，导致部门利益化、市场垄断化、政府权力无限化，实质上也限制了出租车市场的健康有序发展，更与建设有限政府的法治政府目标相悖。

（三）范式总结：当前出租车治理法律范式分析

综上而论，我国当前出租车治理基本法律范式是监管中心法律范式。现行出租车治理法律体系是围绕执法机关（主要是交通运输部门）制定的法，离开了执法机关，便没有现行出租车治理法律体系，也就没有出租车治理能力之基础。执法机关制定的出租车治理法律体系意图巩固部门权力，规避自身责任，维护部门利益，而对市场与政府的关系、保障运营安全和乘客司机合法权益、促进人民群众出行便利化、社会变革的适应程度等目标处于忽视、漠视状态。

现行出租车治理法律体系的基本设计逻辑是：设定行为规则——要求行为人服从监管。监管中心法律范式出租车治理法律体系的立法者，通过一个个的行为规则设置出租车行业许可制度、价格制度、从业人员考试制度和处罚制度等一系列制度，控制人的行为和处罚人的行为。

现行出租车治理法律体系以控制行为人的一般行为为基本思路，使被监管者的行为处于可控状态是现行出租车治理法律规范的常规设计范式。但出租车法律体系以行为人行为可控为直接规制目标，则可能与促进人们出行便利化等规制目标相偏离，从而陷入非包容性监管方式的窠臼之中。

现行出租车治理法律体系的形成与改革开放以来我国具体国情和法治建设状况密切相关。改革开放之后，我国市场经济、法律建设处于从无秩序或弱秩序到有秩序或强秩序的转变，社会利益和社会资源处于迅速整合的新阶段，为解决经济政治文化发展稳定性问题，同时也由于法治建设经验认识局限性的客观存在，必须建立以服从监管为特色的法律制度体系。从这个意义上说，监管中心法律范式、治理范式有其历史价值。但是公共权力异化和社会变迁导致监管中心法律范式产生服从危机，守法响应度愈来愈低，守法响应度越低，政府就越要强化监管，行政干预市场的现象就越突出，社会变革和技术进步就越面临阻碍。大量的监管机构和监管人员给国家财政造成负担，而且由于出租车的运输行为处于动态的位移之中，现场的情况很难准确掌握，过度监管往往效率低下，且不能得到当事人和社会公众的理解和认可。

二、范式匡正：监管中心抑或目标控制

（一）基本法律范式理论重塑：回应型法学理论的引入

伯克利学派提出的回应型法学强调法律应该“更多地回应社会需要”，聚焦“我们真正要干的事”，作为政策前提的是普遍化的法律目标。伯克利学派的代表性人物塞尔兹尼克和诺内特指出，机构要采取回应所处环境新的力量，并把社会压力作为自我矫正的机会的姿态时，就需要目的的指导，从而减轻制度屈服的危险。缺乏目的的指导将导致机构变得僵硬化的同时，极易走向机会主义的泥潭之中，因为它既缺乏认识问题存在的手段，也缺少合理重构过时或不适宜政策的准则。因此，回应型法学认为目的足以控制规则制定具有客观性和权威性，从而具有适应性。

基于以上认识，回应型法学强调目的的支配地位，认为目的既是批判的权威又是肯定的权威。回应型法学认为认真对待目的，就能合理控制行政裁量权。反过来说，缺乏目的，法律机构对于认识哪里是问题的症结就会缺乏认识手段，法律在陷入机会主义困境的同时，不可避免地导致自身非完整性和封闭性。回应型法学提出法律必须将普遍的目的转化为具体的目标，即法律必须在目的普遍化时详尽阐述法律机构的任务，界定法律机构的任务，依此进路，回应型法学就是目的型法学，也是目标型法学，或者说目的型法学就是目标型法学。

（二）目标控制：一种全新的出租车治理基本法律范式

基于回应型法学理论，笔者提出目标控制立法范式。所谓目标控制立法范式，是指通过明晰价值标准，设定法律规制目标，以规制目标为中心控制法律体系构建，使得法律具有能动性、灵活性、认知性、操作性，更加适应社会变迁、技术变革和公共期望。在逻辑进路上，目标控制法律范式更加注重法对社会需要的满足，提高法律制度边际容量，目标控制法律范式不仅关注社会需要的总体边际，还关注社会需要的差异弹性；在现实进路上，目标控制法律范式的本质就是超越监管中心法律范式，更加强调公众参与和社会自律，回归政府有限的本质，表明法治是增进人民福祉和公共利益的根本。而监管中心法律范式出租车治理法律体系不能达到符合社会公共期待的立法目标，造成法律适用不良。不管是《网约车办法》的篇章结构还是《巡游出租车规定》的篇章结构及其内容都强调执法机关的监管特色，而不是强调义务人为了实现规制目标可以有所作为。正如伯克利学派的代表性人物塞尔兹尼克和诺内特所指出的，受约束的法律机构对周围环境缺乏敏感性，形式主义和退却主义却得以助长。监管中心法律范式下的执法机关意图经由法律建立自己的避难所，以抵消和化解不安全感。

现行出租车治理法律体系基本结构总是离不开执法机关，执法机关总是要凸显自身在现行出租车治理法律体系的存在，即使在某些领域执法机关的不存在也优于存在。监管中心法律范式本质上是行政机关和法律权威之间权力相互融合的产物，强调政府干预和被监管者的被动服从，透视对社会组织和个体的人的不信任感，忽视自律，认为行政是保证市场竞争的有力手段，强化专门的机关和执法人员从事专门的监管工作，弱化市场天然修复和调整功能。

监管中心法律范式直线式的“设定行为规则——要求行为人服从监管”立法设计思路，造成立法者只能着眼于表面目标，而忽视甚至漠视行为规则的合法性、正当性、有效性、科学性。目标控制法律范式立法范式循“发现目标-实现目标-具体制度构建”的立法建构路径，主张明确规制目标，并根据规制目标的要求构建法律体系，使得法律体系立法、执法、司法的全链条都更有可能规避监管中心法律范式限制变革、盲目监管、形式重于实质的弊端。

三、回归理性行政：基于目标控制法律范式的出租车立法体系建构

（一）发现目标：以提炼有关立法事实为基础

立法事实指的是能为立法目的及其实现手段的合理性提供支持的社会、经济、文化方面的一般事实。在提炼有关立法事实的基础上，笔者识别出以下出租车治理法律体系目标。应当指出的是，出租车治理法律体系预期达到的目标绝不是单一的，而是综合的、多方面的、层次性的。

出租车治理法律体系的首要目标是保障运营安全和乘客司机合法权益。巡游出租车和网约车司机利用载客之便实施刑事犯罪等案件曾有发生，而刑事案件危及生命健康，社会影响面广。广州出租车司机故意杀人案、浙江温州乐清滴滴司机杀人案、郑州空姐被杀案等案件迅速引爆网络舆情，使得巡游出租车特别是网约车的安全问题备受监管机关和社会公众关注。涉及网约车司机刑事案件的犯罪主体既有顺风车司机，也有专车、快车司机。浙江温州乐清滴滴司机杀人案、郑州空姐被杀案中涉案司机为滴滴顺风车司机；张某强奸案中涉案司机张某为专车司机。网约车司机被杀案件（如常德市滴滴司机被杀案）也凸显司机利益不容忽视。

出租车治理法律体系的重要目标是满足社会公众出行便利化需求。目前，全国每天租赁汽车出行需求约6000万次，其中仅有一半能被现有出租车满足。在现有巡游出租车运营牌照发放限制制度背景下，网约车潜力是满足社会公众特别是城市人口出行便利化需求的必由之路。社会公众出行便利化需求存在波峰与波谷，上下班期间、节假日期间、特殊活动期间属于出行需求的波峰阶段，工作日上班期间又属于出行需求的波谷阶段。在目标控制法律范式下，出租车法律体系预期达到的目标既要满足波峰阶段的出行需求，也要考虑到波谷阶段供需平衡问题。

出租车治理法律体系另一个重要目标是促进出租车行业融合新技术。网络软件融入电子地图、定位系统使得供需信息交流畅通；移动电子支付功能促进交易支付安全性和便捷性；互联网技术、区块链技术使得履约方式全程留痕；服务评价和乘客投诉制度使得平台具有自我监管能力。互联网技术、人工智能技术、区块链技术等新技术通过自身变革为传统行业变革提供创新力和技术力支持，推动传统经济形态发生转变，这一趋势不以监管机关意志为转移，应当支持传统出租车行业与新技术的相互深度融合，鼓励培育出租车行业新形态、新模式。

（二）实现目标：出租车治理能力提升路径指向

首先，科学合理地论证立法事实。正如自然科学中并不是所有的实验数据都能作为科学结论的依据，能够作为结论依据的数据材料一般也要经由发现、论证、重复等路径方能抵达结论。立法是一项精细化的科学活动，因此需要从形形色色的社会事实中发现社会需要，从纷繁复杂的制度事实中提炼制度逻辑。具体到出租车治理领域，正是基于近几年发生的浙江温州乐清滴滴司机杀人等案件和社会公众对于出租车安全保障法律规制的期望，我们识别出保障乘客合法权益是出租车治理法律体系目标之一。而网约车司机被杀案件虽未引起社会公众较大注意，但若孤立地看待上述事件，可能会导致出租车法律规制安全保障片面化，即只保护乘客安全利益而忽视司机安全利益，造成立法的不当偏移。因此，笔者提出将保障运营安全和乘客司机合法权益作为出租车治理法律体系最为重要的目标。由此，严格论证立法事实的客观性、关联性和可采性，全面把握立法事实与法律目标之间的内在关联，有助于降低目标控制法律范式实践偏离风险。

其次，提高法律目标识别精准性。为了提高法律目标识别精准性，通过明晰并融入目标识别价值标准，防止立法短视和正义性危机。持有不同价值标准的立法者识别的法律规制目标存在差异。我国社会主义法治建设以保障人民根本权益为出发点和落脚点，因此人民主体标准是我国立法识别目标的核心价值标准。此外，目标控制法律范式立法范式指称的目标不是平面化的，而是立体化的。

再次，赋予法律目标以法律权威。长期以来，法律目标对我国法律体系制定和实施过程牵引力不够，得到重视程度也不高，这背后有监管中心法律范式、法律认知惯性、面向形式法治退却等因素的影响。现行出租车治理立法不是没有法律目标，但在监管权威的排斥下，法律目标权威性大为削弱。如果我们以全新视野看待和正视目标的重要作用，重新审视现有法律体系，权威由监管向目标的重心转移将变得可能，赋予和增强法律目标，以权威的过程为目标控制得以实现提供最高助力。

最后，社会公众的积极参与。监管中心法律范式制定和实施在认识层面上，对公众参与主体、内涵、机制、作用的认识处于浅层；在实践层面，限制甚至排斥、漠视公众参与而脱离民意，不能反映公众需要的法注定是没有前途的。目标控制法律范式重视公众参与，认为公众参与是实现目标控制法律范式创制合理性的重要来源。目标控制法律范式认为公众参与不仅是吸纳发现民意的过程，更是整合协调民意的过程。一个典型的例子是，老年人、年轻人、一般上班族对于网约车需求性和理解度显然不同，巡游出租车司机和网约车司机对于利用网络组客理解度和支持度也可能不同。为了解决这一矛盾，目标控制法律范式主张确保立法主体广泛性，规范立法程序，反映最多数公众的最大化利益。

（三）具体构建：制度层面的立法展望

第一，处理好出租车治理规则中普遍性和特殊性的关系。正如前文指出，除了关注社会需要的总体边际，目标控制法律范式还关注社会需要的差异弹性。出租车治理规则中，对国务院制定的行政法规，应侧重于宏观，偏重于一般性、原则性、普遍性的情形归纳；而把特殊性留给地方性法规在行政法规规定的幅度、范围和种类中具体规定；这也是体现中央和地方事权划分的有效办法。面对不同地域出租车发展状况不一、新技术应用水平不一、改革经验积累不一等出租车管理实践现状，若在出租车治理目标选择、目标控制、目标实现等诸环节完全由央级交通运输主管部门包办一切，会致使出租车治理效能降低，治理风险增加。在用户适用层面，不同地区对网约车的应用度明显不同，呈现出东部地区使用率最高，中部地区和西部地区次之，东北地区使用率最低的地域特征。在新技术应用层面，自动驾驶技术等新技术率先在北京、上海、广州等城市进入应用阶段。滴滴公司等企业率先在上海、北京等地，面向公众启动自动驾驶出租业务测试。理顺央地在出租车治理规则框架中的职能与内部关系，重新塑造新的央地事权划分格局，使得出租车治理规则能够更好回应地方出租车治理的多样性需求，更加符合各地实际需要，更能防止地方立法对上级立法消极追随的局限。

第二，加强出租车行业安全管理，维护乘客司机合法利益。现有出租车治理法律体系对于乘客安全利益保障尚有漏洞。主要表现为安全保障主体责任分配不够明确，监管部门提出的一些安全措施主要是从保证自己监管方便的角度出发，规避监管承担的责任；巡游出租车利用信息化技术保障安全的程度低。基于目标控制法律范式的出租车治理法律体系的首要目标是保障运营安全和乘客司机合法权益。基于这一目标，有必要对出租车行业的主体和行为进行必要限制，凸显出租车行政主管部门和公安机关在加强出租车行业安全管理、维护乘客司机合法利益方面的监管责任，强化行政机关在安全保障领域的监管责任落实。一是加强出租车行业从业者和顺风车驾驶员的背景核查。将背景核查的责任由监管部门转移给出租车经营企业和网约车平台，严格要求出租车经营企业和网约车平台落实安全保障的主体责任。运用人脸识别技术、大数据算法技术对车辆和驾驶员进行风险识别、风险防范和风险化解，对车辆和驾驶员以和运营账号是否具有一致性进行审查。二是加强预警分析。对行驶过程中不正常停留、不合理路线进行风险预警，及时报送快速反应系统。建立派单随机制度和投诉冻结制度，限制出租车驾驶员和乘客互相选择，对有投诉但未处理完结的驾驶员禁止向其派单。三是固定证据链。对车辆运行的全过程实行录音录像，对录音录像保存时间、方式和使用方式作出符合安全保障要求的规定。这些信息技术固定了证据链，为事后的追踪和快速反应提供了保障。四是建立乘客个人信息保护机制。不允许任何机构和个人违法泄露、不正当使用、买卖乘客个人信息。五是建立信用保护制度。出租车公司和平台公司逐步建立乘客行为的信用制度，将对出租车驾驶员实施过暴力违法行为、违法泄露司机信息的乘客纳入“不良行为”范畴，限制或者不允许其使用出租车服务。利用人脸识别技术和人工智能技术，对于纳入“不良行为”的乘客进行识别；对于车厢内乘客的危险行为进行识别、预警。六是方便投诉和报警。将投诉入口和报警电话入口设置在约车软件页面显著位置，投诉方式和报警方式设置于出租车内部显著位置或者嵌入平台App中。七是建立投诉报警快速反应机制。巡游出租车平台和网约车平台要向出租车行政主管部门和公安机关提供技术接口，实时推送司机乘客个人信息、驾驶轨迹、车辆注册数据和车辆位置等信息。指导巡游出租车经营主体和网约车经营主体建立安全保障和应急处置机制。对于涉及出租车、网约车、顺风车的投诉和报警，现有出租车公司应及时核查、及时处理，无法处理的，可以向公安机关或者出租车监管部门反映。

第三，建立高效、便民和自律的监督体制和机制。在目标控制法律范式场域下，监管行为受到监管目标的直接约束和控制，通过机制体制整合和再造，建构高效、便民和自律的监督体制和机制。一是在监管体制上，按照法治政府的建设目标，突出政府的有限性。有限监督、有限担责，最终形成政府监督部门监管出租车公司或者平台、出租车公司或者平台监管车辆和驾驶员的监管机制，压实企业或者平台主体自律责任，政府监督主要是对治安、刑事案件和影响公平竞争的行为监管。二是建立和完善信用体系评价体系建设。乘客在乘坐出租车时通过信息系统对车辆和驾驶人员经营和服务作出评价；出租车企业和平台也对乘客建立信用评价体系，形成相互的监督制约机制，逐步形成信用。三是让纠纷的调解和处理机制归位于法制轨道。对因运输行为产生的纠纷要培养合同双方养成协商优先的习惯，协商不成的，由出租车公司或者平台组织协调或者向人民法院提起诉讼，逐步减少因过度行政调解介入而引致信访、缠访、闹访情况的发生。

第四，适时取消出租车许可制度，改为登记制或者备案制。基于目标控制法律范式的出租车治理法律体系不排斥监管中心法律范式出租车治理法律体系关于非法营运的立法概念的设定。一是要对非法营运法律概念和法律制度进行再解构，不能简单地将无证照经营出租车服务视为非法营运，要求执法机关持包容性监管态度，合乎实际地对非法营运进行实质性限定。二是放开对参与出租车的车辆人员的限制。按照行政许可法第五条规定的公开、公平、公正的原则，简政放权，对参与出租车经营的车辆和驾驶员实行开放式管理。车辆状况符合公安机关安全检测要求的车辆均具备申请资格，在公安机关取得驾照的驾驶人均具备申请资格，参与出租车经营的车辆必须在网络平台运营，车辆必须购置运营保险。三是放开出租车价格。对在平台中运行的出租车的价格完全实行市场定价，按照电子地图、繁忙程度、路线、时间等诸多因素的算法来进行定价。四是增加透明度。对从事经营的车辆和驾驶员信息，按照行政许可法第四十条在网站上予以公开，公众有权查阅。五是按照行政许可法第六十一条规定，行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

第五，实现巡游出租车和网络预约出租车融合发展。通俗地讲，出租车就是在城市建制区范围，将旅客由A地运输到B地的行为，实质是车辆的运输行为。巡游出租车抑或网约车，不同的主要是组客的方式不同，巡游出租车组客主要用“扫大街式”，其组客方式相对于科技信息化的网约车落后，效率低；网约车是依靠科技信息手段去组客，提升了组客的效率。为了达到促进出租车行业融合新技术的法律目标，出租车法律体系应当鼓励巡游出租车大幅提升信息网络化能力。一是提升巡游出租车的信息化水平。巡游出租车的信息化水平较低，虽然有的巡游出租车司机利用网络平台吸纳客源，但整体上巡游出租车网络组客能力、履约留痕能力、评价生成能力较低。出租车法律体系应当大力推进巡游出租车利用软件组客和实现运力调度作业；放开政府指导价，利用大数据算法生成交易价格，使得价格生成机制更加符合市场需求。二是取消巡游出租车和网约出租车的分类。为小、散、弱的巡游出租车车企和个人整合、兼并、扩大提供技术、资金和咨询支持。鼓励滴滴等互联网出行技术成熟的公司对接小、散、弱的巡游出租车车企和个人，持续提升巡游出租车在互联网时代的竞争力。当巡游出租车和网络预约出租车融合发展到一定程度时，二者的区别将微乎其微，因此目前出租车二分化立法范式并无必要存在。

出租车是现代综合交通体系的重要组成部分，创新出租车治理法律体系，既是应时而需，更是我国出租车行业长远健康发展的治本之道。习近平总书记提出，要以良法善治保障新业态新模式健康发展，满足人民日益增长的美好生活需要。党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，对于中国的政治发展乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。创新思路提升出租车治理能力，就应该摒弃监管中心法律范式的出租车法律体系设计范式，以目标控制法律范式指导出租车法律体系建设，最终达到善治状态。

（彭道月系安徽省道路运输管理中心副主任、高级经济师，周伟系中国科学技术大学公共事务学院硕士研究生，本文发表于《法治时代》2022年第4期）